Quando a Guarda quer ser Polícia

Em 8 de agosto, um painel apresentado pela atual vice-prefeita de Florianópolis, Maryanne Mattos, despertou em mim a necessidade de escrever esta nota. Não foi propriamente o tema geral da apresentação que provocou esse impulso, mas determinado argumento utilizado no contexto da alteração da escolaridade exigida para ingresso na Guarda Municipal de Florianópolis. A ideia apresentada, em essência, era a de que a manutenção da exigência de ensino superior poderia excluir determinados jovens da carreira e que, privados dessa possibilidade, eles poderiam acabar ingressando no chamado “mundo do crime”. Precisei reconstruir mentalmente a proposição para compreender que ela realmente significava aquilo que parecia significar e, mesmo depois disso, permaneceu difícil qualificá-la sem recorrer a palavras fortes: considero-a inacreditável e, mais do que isso, intelectualmente patética. Não porque a criminalidade deixe de recrutar jovens em situações de vulnerabilidade, fenômeno social conhecido, complexo e que merece políticas públicas sérias, mas porque estabelecer uma relação argumentativa entre a exigência de graduação para ingresso em uma corporação pública armada e a eventual adesão do candidato frustrado à criminalidade produz uma caricatura da própria vida social. Entre não poder prestar imediatamente um concurso para Guarda Municipal e ingressar no crime existe praticamente todo o universo das possibilidades humanas ordinárias: existe trabalho, existe universidade, existe curso noturno, existe bolsa, existe ensino a distância reconhecido, existe emprego provisório, existe concurso para outra carreira, existe formação tecnológica, existe esforço, existe espera, existe planejamento e existe amadurecimento. Existe, sobretudo, aquilo que milhões de brasileiros fazem todos os anos: trabalham enquanto estudam, estudam enquanto trabalham, constroem gradualmente os requisitos necessários e somente depois disputam a profissão que desejam. Quem pretende exercer determinada carreira e ainda não possui seus requisitos não adquire, por isso, direito a que o Estado diminua os requisitos da função. Adquire-os. Essa é uma banalidade da vida adulta que, surpreendentemente, precisou ser convertida em controvérsia política em Florianópolis.

A perplexidade aumenta quando se observa qual carreira está sendo discutida, porque não se trata de função administrativa interna, de baixa complexidade decisória ou destituída de poder coercitivo. A Guarda Municipal de Florianópolis é uma instituição uniformizada, armada nos termos legais, integrada ao sistema de segurança pública, dotada de atribuições relacionadas ao trânsito, ao patrulhamento preventivo, à fiscalização, à proteção municipal preventiva e, depois da evolução legislativa e jurisprudencial ocorrida no país, ao policiamento ostensivo e comunitário dentro dos limites constitucionalmente estabelecidos. A legislação municipal reformada em 2026 passou a explicitar para os níveis iniciais de Aspirante atividades operacionais que compreendem fiscalização de trânsito, patrulhamento preventivo e policiamento ostensivo e comunitário. Estamos discutindo, portanto, quem poderá receber do Município uma parcela institucionalizada do poder coercitivo do Estado; alguém que poderá abordar pessoas, participar de intervenções, exercer fiscalização, atuar em conflitos, deparar-se com flagrantes, portar instrumentos de força, interpretar situações juridicamente ambíguas e tomar decisões instantâneas capazes de restringir liberdade, circulação, propriedade e, em situações extremas, integridade física e vida. Diante de uma função dessa natureza, seria racional esperar que a evolução legislativa caminhasse no sentido de elevar progressivamente a formação exigida, aperfeiçoar critérios de seleção, aumentar conteúdos jurídicos e humanísticos, aperfeiçoar controles e tornar a carreira cada vez mais profissionalizada. Florianópolis escolheu caminhar na direção oposta justamente em um dos critérios mais objetivos de qualificação prévia: retirou da porta de entrada uma exigência de formação universitária que já existia. A pergunta que deveria orientar a política pública era simples: se o poder conferido ao agente cresce, como tornar sua preparação igualmente mais robusta? A pergunta efetivamente respondida parece ter sido outra: qual é o mínimo de escolaridade que podemos exigir sem impedir o ingresso de uma quantidade maior de candidatos? A diferença entre essas duas perguntas revela duas concepções profundamente distintas de segurança pública.

Esse ponto precisa ser afirmado sem eufemismos: a Lei Complementar municipal nº 788, de 13 de maio de 2026, representou, quanto à escolaridade de ingresso, um retrocesso legislativo. A Lei Complementar nº 734, de 2 de dezembro de 2022, havia estabelecido formação superior para ingresso na Guarda Municipal de Florianópolis. Não se tratava de proposta futura, reivindicação corporativa ou objetivo ainda não alcançado; o requisito já integrava concretamente o regime jurídico da carreira. Florianópolis havia alcançado determinado patamar de profissionalização e dizia ao candidato que desejasse exercer aquela função: primeiro conclua uma graduação, depois dispute o concurso, depois seja aprovado na formação técnico-profissional específica e somente então exerça plenamente o poder que o Município lhe entregará. A LC nº 788/2026 desfez essa arquitetura e alterou o requisito para admitir nível médio ou formação técnica profissionalizante de nível médio. O movimento é particularmente grave porque não ocorreu acompanhado de uma diminuição das atribuições da instituição, mas justamente quando essas atribuições se tornavam mais densas e mais próximas do núcleo coercitivo da segurança pública. Não houve uma descomplexificação do cargo que pudesse justificar, ainda que discutivelmente, uma descomplexificação de seus requisitos. Ocorreu o contrário: ampliou-se ou explicitou-se a atividade operacional, consolidou-se o policiamento ostensivo e comunitário nos limites reconhecidos pelo Supremo Tribunal Federal, preservou-se o armamento, ampliou-se a presença tecnológica e institucional da Guarda na cidade e, simultaneamente, diminuiu-se o grau de escolaridade necessário para começar a carreira. Quanto maior o poder, menor a exigência acadêmica inicial: essa combinação é difícil de defender como avanço administrativo e ainda mais difícil de celebrar como modernização.

A contradição torna-se ainda mais evidente quando se observa que a mesma reforma não considerou a graduação irrelevante em absoluto. A LC nº 788/2026 preservou o ensino superior como requisito posterior para progressão na carreira, especialmente na passagem de Aspirante 3 para Agente 1, além de associar essa progressão a formação de gestão, coordenação e comando. Isso significa que o legislador municipal não concluiu que a universidade seja inútil para a Guarda; concluiu apenas que ela pode ser dispensada na entrada e exigida depois. O paradoxo é evidente: a graduação seria desnecessária para começar a atuar na rua, fiscalizar trânsito, patrulhar preventivamente e exercer policiamento ostensivo e comunitário, mas se tornaria relevante quando o servidor pretendesse ascender funcionalmente. Em outras palavras, o conhecimento universitário foi deslocado do momento em que o Estado decide quem poderá começar a intervir diretamente sobre cidadãos para um momento posterior de desenvolvimento da carreira. É difícil compreender por que uma formação considerada importante para ocupar posição funcional superior seria indiferente durante os primeiros anos em que o agente precisa formar juízos sobre legalidade, fundada suspeita, proporcionalidade, flagrante, resistência, desobediência, uso da força, vulnerabilidade e direitos fundamentais. O primeiro contato coercitivo entre Estado e cidadão não é uma atividade intelectualmente menor do que o exercício futuro de atribuições hierárquicas. Muitas vezes é justamente ali, na abordagem aparentemente banal, que ocorre a decisão mais delicada de todas: transformar uma percepção subjetiva em intervenção estatal concreta. A legislação municipal, portanto, acabou produzindo uma hierarquia curiosa de valores, na qual a universidade parece ser suficientemente importante para a ascensão, mas não suficientemente importante para a iniciação do poder coercitivo.

A tentativa de responder a essa objeção afirmando que o aprovado receberá posteriormente um curso de formação técnico-profissional não resolve o problema; apenas revela uma confusão entre modalidades distintas de formação. Evidentemente um guarda municipal precisa receber treinamento específico, assim como um policial militar precisa frequentar escola policial e um magistrado precisa conhecer profundamente a prática jurisdicional. Mas treinamento profissional e formação universitária não são substitutos naturais. O primeiro ensina prioritariamente como atuar dentro de determinada instituição: procedimentos, protocolos, abordagem, uso de equipamentos, legislação aplicada, comunicação operacional, tiro, trânsito, primeiros socorros, disciplina funcional, técnicas de contenção e rotinas administrativas. A universidade, quando efetivamente levada a sério, forma durante anos outras capacidades: leitura extensa, interpretação, argumentação, abstração, confronto entre teorias, escrita, pesquisa, avaliação de fontes, distinção entre percepção e fundamento, convivência com perspectivas divergentes e maturação intelectual. Um curso profissional pode ensinar quando determinado protocolo deve ser utilizado; formação mais ampla ajuda a perceber quando a realidade concreta não corresponde às premissas do protocolo. Essa diferença é fundamental porque o cidadão real nunca chega ao agente como caso perfeitamente diagramado em apostila. Ele pode estar em sofrimento psíquico, pode possuir deficiência, pode estar intoxicado, pode ser estrangeiro, adolescente, idoso, vítima aparentemente agressiva, agressor aparentemente cooperativo, pessoa em situação de rua, alguém exercendo legitimamente um direito interpretado inicialmente como infração ou alguém simplesmente indignado diante de uma ordem pública que considera ilegal. A realidade exige julgamento, não apenas execução, e julgamento é precisamente aquilo que se deteriora quando uma instituição começa a confundir treinamento com formação.

O contraste com a Polícia Militar de Santa Catarina torna essa justificativa ainda menos convincente. A legislação catarinense, especialmente depois da Lei Complementar estadual nº 587/2013, passou a exigir formação superior para ingresso das praças da Polícia Militar, sem dispensar, por causa disso, o respectivo Curso de Formação de Praças. O modelo estadual reconhece, portanto, uma lógica cumulativa: existe formação universitária prévia e existe formação policial específica posterior. Não se exige dos praças bacharelado em Direito; a graduação pode ser em outra área, enquanto os oficiais policiais militares possuem disciplina legislativa própria e requisitos distintos. Ainda assim, a estrutura escolhida pelo Estado demonstra que a escola policial não foi considerada substituta suficiente da formação universitária. Ao contrário, uma vem depois da outra. Essa comparação importa porque desmonta a ideia de que a existência de uma academia interna seria argumento bastante para justificar a retirada do ensino superior na Guarda. Se treinamento institucional fosse equivalente a uma graduação e pudesse substituí-la integralmente, o próprio Estado poderia dispensar a formação universitária para o ingresso de seus praças e ensinar tudo dentro da corporação. Não fez isso. Exigiu graduação e depois acrescentou formação policial. Florianópolis escolheu a combinação inversa justamente para uma instituição que pretende ser reconhecida como ator cada vez mais relevante da segurança pública. O resultado produz uma assimetria difícil de explicar: reivindicam-se atribuições próximas à atividade policial, reivindica-se reconhecimento social compatível com essa ampliação, reivindica-se armamento e protagonismo, mas a exigência acadêmica inicial é reduzida para patamar inferior ao adotado pelo próprio Estado para suas praças.

Minha posição, aliás, vai além da legislação atualmente vigente em Santa Catarina. Considero que tanto para o ingresso na Polícia Militar catarinense quanto para o ingresso na Guarda Municipal de Florianópolis a formação superior adequada deveria ser especificamente o bacharelado em Direito, seguido, naturalmente, de formação policial ou técnico-profissional própria, rigorosa e prolongada. Não afirmo que essa seja a exigência legal vigente para os praças, porque não é; afirmo que deveria ser. A razão decorre da própria natureza cotidiana da atividade de segurança. Poucas carreiras públicas obrigam seus integrantes a realizar tantas microdecisões jurídicas em tão pouco tempo. O agente não encontra diante de si apenas fatos físicos, mas fatos que precisam ser juridicamente qualificados. Não vê apenas uma pessoa correndo; precisa saber se existe fundamento para intervir. Não encontra apenas um objeto guardado na roupa; precisa compreender se há base para uma busca. Não enfrenta apenas alguém que recusou ordem; precisa saber se a ordem era juridicamente legítima. Não observa apenas uma pessoa exaltada; precisa distinguir perigo real de comportamento socialmente incômodo. Não presencia apenas resistência verbal; precisa separar crítica, inconformismo, desobediência, resistência e exercício legítimo de liberdade. Não vê apenas alguém dormindo em espaço público; precisa compreender que pobreza e situação de rua não constituem tipos penais. Cada uma dessas decisões envolve Direito Constitucional, Direito Administrativo, Direito Penal, Processo Penal, direitos humanos, legislação especial, responsabilidade estatal e jurisprudência. Se a atividade é tão intensamente jurídica, não vejo razão consistente para que a formação jurídica permaneça acessória.

Bacharelado em Direito, evidentemente, não produz automaticamente prudência, equilíbrio ou caráter, da mesma forma que nenhum diploma transforma alguém em pessoa virtuosa. Há bacharéis medíocres, juristas autoritários, profissionais intelectualmente pobres e pessoas sem graduação dotadas de excepcional discernimento. Nada disso invalida a lógica institucional da qualificação. Requisitos profissionais não são estabelecidos porque todo graduado será excelente e todo não graduado será incapaz; são estabelecidos porque o Estado precisa definir filtros objetivos compatíveis com a complexidade e o risco da função. A medicina não dispensa faculdade porque exista alguém autodidata capaz de estudar anatomia sozinho. A engenharia não elimina formação universitária porque determinadas pessoas tenham extraordinária habilidade prática. O Direito não deveria desaparecer como requisito de uma atividade coercitiva simplesmente porque um curso interno ensinará aspectos básicos da legislação. A pergunta institucional não é se um indivíduo específico sem diploma poderia ser um excelente guarda; poderia. A pergunta é qual padrão mínimo uma sociedade deve exigir de todos os candidatos quando lhes entregará poder público sobre terceiros. Nesse ponto, quanto maior a capacidade de restrição, maior deveria ser o grau de preparação exigida. Minha proposta, portanto, não termina na graduação em Direito: ela começaria nela. Depois viriam concurso rigoroso, formação operacional, estágio supervisionado, avaliação psicológica periódica, atualização jurídica obrigatória, direitos humanos, mediação de conflitos, saúde mental, uso diferenciado da força, tecnologia, proteção de dados, sociologia urbana e controles permanentes. O problema não é exigir demais de quem exercerá autoridade; historicamente, o risco sempre esteve em exigir de menos.

É precisamente por isso que a argumentação do chamado “mundo do crime” se torna tão problemática quando examinada em suas consequências. Se determinado jovem pretende ingressar na Guarda Municipal, mas ainda não possui graduação, ele não se encontra diante de uma espécie de precipício moral entre o cargo público e a delinquência. Pode trabalhar em qualquer emprego lícito enquanto cursa a faculdade necessária para prestar futuramente o concurso que deseja, como qualquer pessoa neste país. Pode atuar no comércio, em escritório, em empresa privada, em serviços, em atividade técnica, em outra função pública, cursar graduação noturna, frequentar instituição pública ou privada, buscar bolsa ou financiamento, organizar sua vida durante alguns anos e depois competir pelo cargo. Isso não constitui exclusão. Constitui preparação. A própria noção de que a frustração do ingresso imediato poderia conduzir alguém à criminalidade produz, involuntariamente, uma razão adicional para aumentar os filtros. Se a adesão de determinada pessoa à legalidade depender de o Estado lhe oferecer rapidamente um cargo armado e dotado de autoridade, essa característica não recomendaria facilitar sua entrada; recomendaria examinar com ainda mais cuidado sua maturidade, equilíbrio e relação com limites. Quem pretende receber do Estado poder para impor limites aos outros deveria ser particularmente capaz de suportar os limites que o próprio Estado impõe a ele. A função pública não pode ser tratada como política de prevenção da criminalidade do próprio candidato. O Estado entrega poder coercitivo porque alguém demonstrou estar altamente preparado para exercê-lo, não para evitar que essa pessoa escolha um caminho ilícito caso não receba o cargo.

A discussão sobre formação se liga inevitavelmente a uma questão mais delicada: a imagem social da própria Guarda Municipal. Existe no discurso popular uma expressão depreciativa segundo a qual a Guarda seria uma espécie de “refugo da Polícia Militar”, isto é, destino daqueles que não conseguiram ingressar na PM. Já ouvi essa percepção circular inclusive em ambientes empresariais catarinenses, mas é indispensável separar percepção social de realidade empírica. Não afirmo, e seria intelectualmente irresponsável afirmar, que os guardas municipais sejam efetivamente “refugo” de qualquer corporação. Há profissionais altamente preparados na Guarda, assim como existem policiais militares excelentes, medíocres e inadequados; nenhuma instituição humana é homogênea. A expressão interessa justamente por ser um estigma. E instituições que sofrem estigmas dessa natureza deveriam responder por meio de excelência objetiva: concursos mais exigentes, formação mais sofisticada, identidade institucional própria, cultura jurídica consistente, controles internos efetivos, transparência e resultados reconhecíveis. Reduzir a escolaridade de ingresso não combate esse estigma; corre o risco de alimentá-lo. Se existe uma percepção popular de que determinada carreira seria segunda opção daquela mais seletiva, a maneira intelectualmente mais séria de destruí-la não é diminuir o filtro de entrada, mas tornar a instituição tão difícil, qualificada e respeitável que a comparação se torne simplesmente absurda. Prestígio institucional não se produz por decreto, por adesivo de viatura ou pela incorporação de uma palavra mais poderosa ao nome. Produz-se quando a própria sociedade percebe que aquela carreira exige formação, responsabilidade e competência de alto nível.

Essa questão conduz diretamente à tentativa recorrente, observada em diversos Municípios brasileiros, de abandonar a denominação “Guarda Municipal” e adotar expressões como “Polícia Municipal”. A disputa parece semântica apenas para quem subestima o poder institucional da linguagem. O artigo 144 da Constituição da República sabe utilizar a palavra polícia e o faz repetidamente: Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, polícias civis, polícias militares e, depois da Emenda Constitucional nº 104/2019, polícias penais. Quando o constituinte tratou dos Municípios, utilizou outra fórmula e afirmou, no § 8º, que eles poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei. A evolução legislativa e jurisprudencial ampliou significativamente o conteúdo funcional dessa previsão. A Lei nº 13.022/2014 estruturou o Estatuto Geral das Guardas Municipais; a Lei nº 13.675/2018 integrou-as ao Sistema Único de Segurança Pública; a ADPF 995 reconheceu sua inserção no sistema de segurança pública; e o Tema 656 da repercussão geral, no RE 608.588, consolidou a possibilidade de ações de segurança urbana, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, ressalvadas competências constitucionais de outros órgãos, afastada a polícia judiciária e preservado o controle externo do Ministério Público. Nada disso, porém, autoriza a conclusão simplista de que toda diferença constitucional entre Guarda e polícia desapareceu. Exercer atividade materialmente policial em determinados contextos não equivale a receber automaticamente a identidade constitucional de uma nova polícia municipal.

O Supremo Tribunal Federal voltou ao tema de maneira particularmente significativa ao enfrentar a adoção da denominação “Polícia Municipal”, inclusive no contexto da ADPF 1214. A conclusão de que a expressão constitucional “Guarda Municipal” deve ser preservada demonstra que nomenclatura não é ornamento administrativo. Nome informa competência, origem constitucional, posição federativa, regime jurídico e expectativa social. Uma pessoa abordada na rua não consulta previamente repertórios jurisprudenciais para descobrir quais são os limites exatos daquele agente; interpreta uniforme, viatura, arma, insígnia e nomenclatura. Chamar alguém de polícia produz uma expectativa de autoridade que pode ser maior do que aquela efetivamente atribuída pelo ordenamento. Por isso a luta pela palavra possui conteúdo jurídico e político. Pierre Bourdieu percebeu como o poder de nomear é também poder de produzir realidade social, e esse raciocínio se aplica perfeitamente às instituições públicas. Um Município possui autonomia administrativa e política, mas não soberania constituinte. Pode organizar sua Guarda dentro dos limites constitucionais; não pode fabricar por criatividade legislativa um novo órgão constitucional de polícia. Se o país deseja instituir verdadeiras polícias municipais com desenho constitucional próprio, o caminho é conhecido: proposta de emenda constitucional, debate nacional, definição de competências, controles, financiamento, limites territoriais, relações com Polícia Militar e Polícia Civil, atribuições investigativas ou sua exclusão, regime de responsabilização e aprovação nos quóruns constitucionais correspondentes. O nome deveria ser consequência da estrutura, não instrumento para antecipá-la.

A história recente da Polícia Penal demonstra a diferença de maneira quase didática. Os antigos agentes penitenciários não se tornaram constitucionalmente policiais penais porque determinado governo decidiu trocar placas, uniformes ou brasões; foi necessária a Emenda Constitucional nº 104, de 2019, que modificou expressamente o artigo 144 e incorporou as polícias penais federal, estaduais e distrital à arquitetura constitucional da segurança pública. Pode-se discutir politicamente a conveniência dessa transformação, mas o método jurídico foi correto: quando se desejou criar uma nova polícia, alterou-se a Constituição. A experiência demonstra precisamente aquilo que as tentativas de “Polícia Municipal” procuram contornar. Não basta participar do sistema de segurança pública para adquirir todas as características dos demais órgãos que o integram. Não basta realizar policiamento ostensivo em determinados limites para tornar-se equivalente à Polícia Militar. Não basta poder prender em flagrante para exercer polícia judiciária, até porque a prisão em flagrante não é monopólio policial. Não basta portar arma para possuir poder coercitivo indeterminado. Não basta uma função aproximar-se materialmente de outra para que ambas se tornem juridicamente idênticas. Um dos problemas mais persistentes do debate contemporâneo sobre as guardas municipais está exatamente nessa transformação de verdades parciais em conclusões totais: cada expansão legítima é utilizada como argumento para a expansão seguinte, até que o conjunto termine muito distante do ponto inicial sem que tenha ocorrido uma decisão constitucional única e explícita sobre a arquitetura final construída.

A questão do armamento revela mecanismo semelhante. O Estatuto do Desarmamento, Lei nº 10.826/2003, utilizou originalmente critérios populacionais para disciplinar o porte de armas pelas guardas municipais, criando distinções entre Municípios de diferentes tamanhos. Esse modelo foi posteriormente afetado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que considerou inconstitucionais as restrições estabelecidas apenas em razão do número de habitantes. Portanto, não é correto sustentar atualmente que uma Guarda possa ou não portar arma simplesmente porque o Município possui mais ou menos determinado número de habitantes. O debate contemporâneo envolve requisitos legais, regulamentação, formação, fiscalização, controle e as demais condições aplicáveis. O movimento jurisprudencial, entretanto, possui significado institucional evidente: ampliou-se a possibilidade de armamento das guardas independentemente do critério populacional anteriormente estabelecido. Mais uma vez, o sentido histórico é de ampliação do poder disponível. Se a possibilidade de porte se tornou mais ampla, se as atribuições operacionais se tornaram mais densas e se a presença ostensiva se intensificou, seria natural que os mecanismos de preparação intelectual e controle acompanhassem a mesma direção. A arma não deveria ser considerada símbolo de prestígio, mas instrumento excepcionalmente perigoso cuja existência exige responsabilidade adicional. Uma sociedade racional não pergunta qual é o menor nível de formação com o qual ainda consegue juridicamente entregar uma arma funcional a alguém; pergunta qual é a formação mais robusta razoavelmente exigível antes de entregar a essa pessoa a possibilidade estatalmente legitimada de empregar força potencialmente letal.

Max Weber oferece aqui uma chave fundamental ao associar o Estado moderno à reivindicação do monopólio da violência física legítima. A palavra decisiva não é violência, mas legitimidade. Qualquer pessoa pode produzir força; o que distingue a coerção estatal é a cadeia jurídica que deveria antecedê-la e limitá-la: competência, finalidade, necessidade, adequação, proporcionalidade, procedimento, controle e responsabilidade. A arma não transforma vontade em autoridade, assim como o uniforme não transforma percepção em verdade e a função pública não converte erro em legalidade. Hannah Arendt, por outro caminho, distinguiu poder e violência precisamente para mostrar que a capacidade de impor fisicamente uma conduta não constitui fundamento último da legitimidade política. Michel Foucault demonstrou que o poder moderno não aparece apenas no momento espetacular da coerção, mas começa muito antes, na vigilância, na classificação, na seleção de quem merece ser observado, na arquitetura urbana, nos registros, nas câmeras, na abordagem preventiva, na definição de quem parece suspeito e na capacidade de modificar o comportamento de pessoas pela simples presença do aparato institucional. Essa perspectiva é especialmente relevante para Florianópolis diante do crescente emprego de sistemas tecnológicos de monitoramento e do fortalecimento de estruturas municipais de segurança e ordem pública. Quanto maior a capacidade institucional de observar, registrar, identificar, abordar e intervir, maior deveria ser a sofisticação intelectual daqueles que transformarão informação em decisão. Tecnologia não elimina o julgamento humano; frequentemente multiplica as ocasiões em que ele será necessário.

Minha própria experiência profissional impede que esse debate permaneça inteiramente abstrato. Ao longo da atuação jurídica, deparei-me com situações e processos envolvendo abuso de autoridade atribuído a integrantes da Guarda Municipal. Faço aqui uma distinção metodológica indispensável: experiência pessoal não é levantamento estatístico e não autoriza inferência universal. Seria intelectualmente desonesto afirmar que guardas municipais, como categoria, são mais abusivos do que policiais militares ou federais apenas porque determinados casos chegaram às minhas mãos. Da mesma maneira, seria incorreto concluir que Polícia Militar ou Polícia Federal não praticam abusos, algo abundantemente documentado em outros contextos, simplesmente porque não recordo ter atuado pessoalmente em processos equivalentes. Meu ponto é muito mais limitado e, precisamente por isso, mais sério: na experiência profissional concreta que acumulei, os episódios dessa natureza com os quais tive contato envolveram a Guarda Municipal, e essa experiência torna impossível para mim tratar a ampliação de poderes da corporação como assunto meramente administrativo ou estético. Quando uma instituição recebe progressivamente mais capacidade de abordar, fiscalizar, vigiar, portar armas e atuar ostensivamente, a pergunta que deveria crescer na mesma proporção é quem controla esse poder, quais mecanismos impedem arbitrariedade, qual formação antecede sua utilização e como se responsabiliza o agente ou a estrutura quando os limites são ultrapassados. Uma democracia não pode avaliar uma instituição apenas por aquilo que ela consegue fazer; precisa medir igualmente aquilo que a impede de fazer aquilo que não deve.

Montesquieu percebeu uma das estruturas mais persistentes do poder ao observar que aquele que o possui tende a levá-lo até encontrar limites. James Madison, no Federalista nº 51, chegou a conclusão semelhante ao lembrar que, se os homens fossem anjos, governos seriam desnecessários, e, se anjos governassem, controles também seriam. A teoria constitucional moderna nunca foi construída sobre a esperança de que pessoas virtuosas ocupariam permanentemente cargos públicos. Foi construída sobre premissa mais realista: inclusive pessoas bem-intencionadas podem errar, instituições podem desenvolver culturas próprias, incentivos podem alterar comportamentos e o poder tende a normalizar aquilo que inicialmente parecia excepcional. É por isso que o Estatuto Geral das Guardas Municipais, Lei nº 13.022/2014, não trata apenas de competências, mas também de princípios e controles, estabelecendo proteção dos direitos humanos fundamentais, exercício da cidadania e das liberdades públicas, preservação da vida, redução do sofrimento, patrulhamento preventivo, uso progressivo ou diferenciado da força e mecanismos de corregedoria, ouvidoria e disciplina. Esses dispositivos não são adereços humanitários colocados ao redor de uma atividade essencialmente coercitiva; são precisamente aquilo que transforma coerção potencial em autoridade juridicamente limitada. Quanto mais uma Guarda pretende aproximar sua atuação das atividades policiais, mais deveria desejar ser medida não apenas pelo equipamento que possui, mas pelo grau de controle, formação e responsabilidade que suporta.

Esse problema torna-se especialmente sensível quando a Guarda Municipal passa a participar de políticas de ordem urbana. Existe distância constitucional imensa entre intervir diante de uma conduta juridicamente relevante e remover alguém de um espaço simplesmente porque sua presença é considerada desagradável, inconveniente ou incompatível com determinada imagem da cidade. Pessoa em situação de rua não é categoria criminal. Pobreza não constitui fundada suspeita. Dormir em espaço público não transforma automaticamente alguém em infrator. Aparência deteriorada não cria competência estatal. Mau cheiro não é tipo penal. Sofrimento psíquico não equivale a ameaça. A cidade não pertence ao prefeito, ao secretário, à Guarda ou aos comerciantes que desejariam uma determinada paisagem urbana; o espaço público pertence juridicamente à coletividade e sua administração continua submetida à dignidade, à igualdade, à legalidade e aos direitos fundamentais. Evidentemente uma pessoa em situação de rua pode praticar delito, infração administrativa ou ato que justifique intervenção, assim como um empresário, advogado, médico, policial, professor ou guarda pode fazê-lo. O objeto legítimo da ação estatal deve ser o comportamento juridicamente relevante, não a identidade social do sujeito. O instante em que o raciocínio muda de “esta pessoa praticou determinado ato” para “esta pessoa não deveria estar aqui” é precisamente o instante em que a segurança pública corre o risco de transformar-se em higienização social.

A Reconstrução Fenomenológica Aplicada oferece um método particularmente útil para examinar esse tipo de intervenção porque recusa aceitar palavras administrativas como substitutas do fenômeno. Quando se diz que determinada operação buscou “ordenamento urbano”, “retomada do espaço”, “prevenção”, “fiscalização” ou “segurança”, a RFA exige que se reconstrua aquilo que efetivamente aconteceu. Primeiro deve-se identificar a manifestação concreta: houve abordagem, revista, ordem de retirada, apreensão, contenção, condução ou emprego de força? Depois é necessário reconstruir o antecedente: qual comportamento objetivo ocorreu antes da intervenção e qual informação estava disponível ao agente? Em seguida vem a qualificação jurídica: qual norma transformava aquele fato em objeto legítimo de atuação? Depois, a competência: a Guarda possuía atribuição para agir especificamente daquela maneira? A decisão precisa então ser confrontada com alternativas menos restritivas, a coerção empregada deve ser examinada em sua necessidade e intensidade, o direito atingido precisa ser identificado, os registros do ato devem existir, o controle deve ser possível e a responsabilidade precisa ser atribuível caso se reconheça erro ou abuso. Essa cadeia demonstra por que formação jurídica não é luxo. A expressão “manutenção da ordem” não responde a nenhuma dessas perguntas. Apenas um agente intelectualmente preparado para decompor fatos, normas, competências e consequências pode exercer poder de maneira verdadeiramente constitucional.

A mesma reconstrução pode ser aplicada à própria Lei Complementar nº 788/2026. Na superfície discursiva, pode-se apresentá-la como modernização da carreira, ampliação de acesso, reorganização dos níveis funcionais ou atualização institucional. Reconstruído o fenômeno, contudo, aparecem elementos mais incômodos: havia exigência de formação superior para ingresso; essa exigência foi reduzida para nível médio; a Guarda continuou armada e integrada ao sistema de segurança; os níveis iniciais passaram a exercer explicitamente fiscalização, patrulhamento preventivo e policiamento ostensivo e comunitário; a graduação continuou sendo considerada relevante para progressão posterior; a Polícia Militar catarinense manteve graduação prévia para seus praças; e o discurso político em defesa da mudança chegou a sugerir que a exigência de universidade poderia afastar jovens e aproximá-los da criminalidade. Quando todas essas premissas são observadas conjuntamente, torna-se difícil tratar o fenômeno como simples democratização de acesso. Houve efetivamente redução de um requisito educacional que já existia em uma função cujo poder não foi reduzido. A palavra “retrocesso” não é utilizada aqui como insulto; é descrição de uma trajetória normativa: havia um padrão mais elevado de escolaridade e ele foi deliberadamente diminuído.

Democratizar uma carreira e reduzir os requisitos de uma carreira são coisas distintas. Todo requisito profissional exclui quem ainda não o possui; essa é precisamente a função de um requisito. Exigir habilitação para dirigir exclui quem não está habilitado. Exigir graduação para determinada profissão exclui quem ainda não se graduou. Exigir aptidão física exclui quem não alcança o padrão estabelecido. A pergunta racional não é se o requisito reduz o número de candidatos, porque obviamente reduz; a pergunta é se possui relação razoável com a complexidade e a responsabilidade da função. Se a dificuldade é o acesso de pessoas pobres à universidade, o Estado dispõe de respostas muito mais ambiciosas do que diminuir o requisito: pode ampliar bolsas, ensino público, permanência estudantil, convênios, cursos tecnológicos, financiamento, preparação para vestibular e políticas de inclusão. Isso significa elevar mais pessoas até o padrão. Retirar o padrão significa outra coisa. Confundir as duas estratégias produz uma forma curiosa de inclusão: em vez de ampliar a formação das pessoas para que possam ocupar funções complexas, reduz-se a formação exigida pela função e chama-se isso de democratização. Em matéria de atividade coercitiva, considero essa escolha especialmente problemática porque o custo de um erro não recai somente sobre o servidor; recai sobre o cidadão que estará diante dele.

É por isso que a defesa do bacharelado em Direito para Polícia Militar e Guarda Municipal não deve ser confundida com fetichismo do diploma. Minha tese é muito mais exigente. O bacharelado deveria constituir apenas a primeira camada de uma arquitetura formativa extensa. Depois dele deveria existir concurso público rigoroso, avaliação psicológica séria, investigação social dentro dos limites constitucionais, academia profissional de longa duração, formação em direitos humanos, psicologia e psiquiatria aplicadas à intervenção em crises, sociologia urbana, mediação, tecnologia, proteção de dados, vieses cognitivos, uso diferenciado da força, responsabilidade civil do Estado, processo penal, direito administrativo sancionador e técnicas operacionais. Depois da formação deveria existir estágio supervisionado, avaliação periódica, reciclagem obrigatória e atualização jurisprudencial. Corregedorias deveriam ser tecnicamente fortes, ouvidorias efetivamente independentes, câmeras corporais utilizadas com regras transparentes, estatísticas de abordagens publicadas, emprego de armas documentado e padrões de responsabilização conhecidos. Uma instituição assim não seria fraca por possuir muitos controles; seria forte precisamente porque poderia demonstrar por que merece o poder que exerce. Autoridade sem escrutínio é fragilidade disfarçada de força.

Essa estrutura também oferece resposta mais inteligente ao estigma social anteriormente mencionado. Se determinados setores da sociedade ainda percebem a Guarda Municipal como segunda opção da Polícia Militar, a estratégia de valorização não deveria consistir em copiar aparência, disputar nomenclatura ou reduzir barreiras de entrada para aumentar rapidamente o acesso. Deveria consistir em construir uma carreira intelectualmente tão exigente, operacionalmente tão competente e institucionalmente tão controlada que qualquer tentativa de tratá-la como “refugo” se tornasse evidentemente ridícula. Imagine-se uma Guarda Municipal de Florianópolis para cujo ingresso fosse necessário bacharelado em Direito, concurso de alto nível, formação profissional profunda, preparação psicológica, conhecimento consistente sobre direitos humanos, tecnologia e mediação, domínio das regras de uso da força e atualização permanente. Imagine-se que a corporação publicasse regularmente seus dados de abordagem, ocorrências, denúncias, absolvições, punições, uso de armamento e resultados de fiscalização. Imagine-se que seus agentes fossem reconhecidos não por parecerem mais militares ou mais policiais, mas por demonstrar extraordinária segurança jurídica e técnica diante de situações complexas. Esse seria um projeto de valorização. Prestígio adquirido por excelência é muito mais sólido do que prestígio reivindicado por alteração simbólica.

Há, portanto, uma assimetria que considero central em todo o debate contemporâneo. Quando se reivindica mais poder para as guardas municipais, afirma-se que elas evoluíram, que já exercem segurança pública, que realizam atividades complexas, que precisam de armamento, que devem participar do policiamento ostensivo, que possuem capacidade tecnológica e que a velha imagem de simples proteção patrimonial está superada. Quando se discute formação, entretanto, o discurso frequentemente muda: ensino médio seria suficiente, o treinamento interno resolveria, exigir graduação seria elitista, candidatos seriam excluídos e a carreira precisaria ser mais acessível. Essas duas narrativas entram em tensão. Se a função é complexa quando se pleiteia competência, ela também é complexa quando se escolhem seus agentes. Se a instituição evoluiu para justificar mais autoridade, sua formação deveria evoluir conjuntamente. Se a Guarda deseja reconhecimento equivalente ao de atores centrais da segurança pública, deveria reivindicar padrões formativos equivalentes ou superiores. Não é coerente pedir o status simbólico de uma instituição mais poderosa ao mesmo tempo em que se defende redução de um requisito educacional previamente existente. Poder e formação precisam caminhar na mesma direção.

O princípio que emerge dessa análise pode ser formulado de maneira simples: quanto maior o poder de abordar, fiscalizar, deter, vigiar, portar arma, empregar força e interpretar condutas alheias, maior deve ser a formação jurídica, humanística e técnica exigida de quem o exercerá; maiores também devem ser a supervisão, a transparência, a responsabilização e o controle externo. Essa proporcionalidade formativa deveria funcionar como corolário da própria proporcionalidade constitucional. Não existe razão plausível para que a curva da autoridade suba enquanto a curva da formação desce. A LC nº 788/2026 realizou justamente essa dissociação em Florianópolis. Não considero a alteração um ataque ao valor humano de quem possui apenas ensino médio; essa seria interpretação intelectualmente pobre. Pessoas sem graduação não valem menos, não são menos dignas e podem possuir inteligência extraordinária. O ponto é outro: igualdade de dignidade não implica igualdade de qualificação profissional. Determinadas funções podem legitimamente exigir formação específica precisamente porque produzem riscos específicos. O requisito pertence à função, não ao valor ontológico do candidato.

Ao retornar ao episódio de 8 de agosto, percebe-se por que aquela fala sintetiza algo maior do que uma discussão sobre concurso público. A imagem de um jovem colocado entre duas portas — Guarda Municipal ou mundo do crime — reduz o candidato, reduz a universidade, reduz a complexidade da segurança pública e reduz a responsabilidade do próprio Município. O jovem que ainda não possui graduação pode fazer exatamente o que qualquer outra pessoa faz quando deseja uma profissão para a qual ainda não está qualificada: trabalhar, estudar, preparar-se e tentar depois. Se existe desigualdade econômica que dificulta essa trajetória, a resposta pública deveria ser enfrentar a desigualdade, não diminuir a qualificação da autoridade que esse jovem pretende exercer. A frase mais elementar de toda esta nota talvez seja também a que melhor desmonta aquela falsa alternativa: entre a universidade e o crime existe o mundo inteiro. Existe uma vida inteira de caminhos lícitos, difíceis, comuns, dignos e possíveis. Tratar o futuro guarda como alguém que poderia abandonar a legalidade apenas porque precisaria esperar alguns anos para concluir uma graduação não o valoriza; diminui sua própria capacidade moral e intelectual.

Florianópolis poderia ter escolhido outro caminho. Poderia ter transformado a exigência superior já existente em ponto de partida para uma das Guardas Municipais mais qualificadas do país. Poderia ter avançado para formação jurídica específica, academia municipal rigorosa, integração com universidades, estudo aprofundado de Direito Constitucional, Penal, Processual Penal e Administrativo, direitos humanos, psicologia, saúde mental, mediação, proteção de vulneráveis, vieses cognitivos, racismo, capacitismo, uso da força, tecnologia e proteção de dados. Poderia ter feito com que cada agente chegasse à rua conhecendo não apenas como realizar uma abordagem, mas principalmente como reconhecer quando uma abordagem não deve ser realizada; não apenas como empregar força, mas como identificar juridicamente o instante em que a força ainda não se tornou necessária; não apenas como cumprir uma ordem institucional, mas como compreender os limites da própria ordem recebida. Poderia ter construído uma corporação tão intelectualmente sólida que a disputa pelo título de polícia perdesse importância diante do prestígio real da função. Poderia ter demonstrado que uma Guarda não precisa tornar-se outra coisa para ser extraordinária. Escolheu, quanto ao requisito educacional inicial, reduzir aquilo que já possuía.

Talvez essa seja a razão final de minha crítica. O debate não é verdadeiramente sobre Guarda Municipal contra Polícia Militar, Município contra Estado, ensino médio contra universidade ou qualquer das polarizações simplificadoras que frequentemente empobrecem discussões institucionais. A questão é muito anterior: quanto uma democracia deve exigir de quem poderá mandar em outra pessoa em nome do Estado? Minha resposta é inequívoca: deve exigir muito. Muito mais do que costuma exigir. Autoridade pública não é prêmio, política de inclusão, mecanismo para afastar candidato da criminalidade, compensação social, uniforme, arma, sirene ou denominação prestigiosa. É responsabilidade institucionalizada sobre a liberdade alheia. Quando alguém recebe poder estatal, o interesse principal deixa de ser a conveniência de quem deseja ingressar na carreira e passa a ser a proteção daquele cidadão que estará diante dessa autoridade. Perguntar apenas como facilitar o acesso ao cargo inverte o eixo da discussão. A pergunta correta é qual Guarda Florianópolis tem o dever de entregar à população. A resposta deveria ser a melhor possível, a mais preparada possível, a mais juridicamente sofisticada possível, a mais consciente de seus limites, a mais controlada, transparente e resistente ao abuso.

O constitucionalismo inteiro pode ser lido como uma longa tentativa de responder àquilo que Juvenal condensou na conhecida pergunta Quis custodiet ipsos custodes?: quem guardará os próprios guardiões? A resposta de uma democracia não pode ser simplesmente outra arma, outra câmera, outro uniforme, uma nomenclatura mais poderosa ou a expansão indefinida das competências de quem já exerce coerção. A resposta precisa combinar formação, competência, legalidade, necessidade, proporcionalidade, transparência, controle e responsabilidade. Cada uma dessas palavras limita a anterior. Formação antecede competência; competência antecede exercício; legalidade limita competência; necessidade limita intervenção; proporcionalidade limita intensidade; transparência torna o poder observável; controle torna o erro revisável; responsabilidade torna o abuso imputável. Somente depois dessa cadeia o poder merece ser chamado de autoridade legítima. Antes disso, permanece apenas força disponível. É precisamente por isso que considero difícil celebrar como avanço uma alteração legislativa que, no mesmo momento histórico em que reconhece uma Guarda Municipal mais presente, ostensiva, armada, tecnologicamente equipada e funcionalmente relevante, decide exigir menos escolaridade de quem nela ingressará. O problema nunca foi o guarda estudar demais. O problema histórico do poder sempre foi outro: poder demais acompanhado de limite de menos.